县城资源过剩，三十余子公司中仅一半运作正常

一个下午，我在北方某县的投融资管理公司参加调研，意外旁听了一场股东会议。会议桌一端，坐着同一位管理人员，面前摆放着五份看似一样的文件，格式一致而内容相似，唯一不同的是每份文件上的公司名称。五家公司的法定代表人都是他本人。他逐一翻阅文件并签名，整个会议仅用时不到半小时。虽然这五家公司分别涉及房地产、旅游和城市服务多个领域，但查阅工商注册信息后发现，它们的注册地址和联系方式完全相同，年度报告中也提供同一个电话号码。实际上，只有一家在运营，其他四家自成立以来均未产生任何营业收入。

这种现象并非个别案例。在我过去几年的调研中，县级投融资平台出现的“壳化”现象非常普遍，其特征可以用简单的一句话概括：战略上被动承接，组织上被动扩张，管理上被动应对。

“壳化”并非某位个人一时冲动的结果，而是由三种力量叠加形成的。首先，很多县级城投在面对各类政府任务时，为了迅速应对，总是选择设立新的项目公司，比如保障住宅交付、基础设施建设等项目结束后，这些公司仍然保留，法人数量便逐渐增加，而持续运营的企业却寥寥无几。其次，在融资环境较为宽松时，更多的法人主体能够带来更多的融资渠道。因此，一些投融资平台专门设立不同项目公司以便接收来自不同渠道的资金。然而，随着融资政策的收紧，这些公司失去了存在的必要，因人员安置和资产处理等复杂原因难以注销。再次，部分子公司源于历史遗留问题，原本是事业单位的改制，尽管已经不再真正运营，但它们仍被保留，以承担安置事业编制人员的任务。

三种力量交织的结果是法人越来越多，而实际开展的业务却越来越少。

壳化带来的代价比人们想象的更为沉重。首先，每个独立法人，即便没有实际的业务，也需要维持基本的治理架构，包括法定代表人、董事、监事、财务人员等，这些固定成本虽小，但多家公司叠加后，开支将会相当可观。此外，管理层面出现超负荷，尤其是当一名高管需要同时担任多家公司的董事长时，他们可用的精力自然会被稀释，导致决策水准下降、风险控制失灵等问题，这种情况可能不会很快显现，但几年后必将爆发。其次，人员的结构性错配也成为一个问题，虽然壳化公司通常留有少数员工，但他们缺乏明确的业务目标和岗位职责。真正有业务的公司则可能人手不足，造成“有人没事干，有事没人干”的矛盾。同时，一个县级城投内部的人员身份非常混杂，可能同时包含事业编制人员、组织任命的员工、公开招聘的职员，还有企业自聘的和临时工等，薪酬、考核和退出机制各不相同，管理难度可想而知。最后，当一个集团下辖几十家子公司，涉足多个业务领域时，管理层的时间和精力必然被分散，有限的资源无法对每个业务板块进行深入发展。

全国范围内的去壳行动正在加快推进，这一困扰并非某独立平台的特例。根据国务院的报告到2025年9月，融资平台数量将比2023年3月减少71%，存量经营性债务规模也将下降62%。从2023年8月开始实施的化债方案中，已有超过1000家主体宣布退出融资平台名单。根据监管要求，融资平台需在2027年6月底之前全面退出，这一截止日期推动了去壳行动的迅速推进。

整合活动同样频繁。根据预警统计数据显示，自2025年8月起，全国已监测到222起城投整合事件，其中江苏省的整合行动尤为积极，主要形式包括通过资产整合设立新的投资平台、推动业务板块的专业化整合及合并同类主体。在县级层面，一些先进地区已经初步探索出成功路径，例如湖南临武县通过整合国有资源，突破了原有国企“小、散、弱”的格局，年收入超过4.2亿元，成功摆脱债务困境。而安徽肥西县则在整合重组后聚焦于一体化发展模式，创新了“基金+招商”的发展路径。早在2018年，湖南邵东就已果断宣布10家城投退出融资平台，其中7家合并为3家，这一行动在当时十分罕见，如今已逐渐成为常态。然而，去壳运动的加速并掩盖了其背后的艰难。

去壳行动面临的阻力并不单纯源于业务本身，清理、合并和转型看似理所当然，但每个方向背后都有现实障碍。首先，人员如何安置成为最棘手的问题。事业编制的员工关系依然在原单位，企业难以管理，而原单位不愿承担。如果公司注销，员工将何去何从？强行转化身份后，薪酬待遇如何过渡？这些都是亟待解决的复杂难题。